PSPP ؛ مشارکت عمومی، خصوصی با رویکرد اجتماعی

یکی از مسائل مهم امروز دنیا برای دستیابی به توسعه، ایجاد تاسیسات زیربنایی و زیرساختی است، چراکه هیچ اقتصادی نه درایران و نه در جهان نمی تواند بدون ایجاد زیرساخت‌های لازم پیشرفت مناسبی داشته باشد.

نگاهی گذرا به وضعیت ساخت و ساز و نحوه مشارکت در آن از گذشته تاکنون، بیانگر آن است که بنا بر دلایلی همچون بالابودن هزینه، طولانی بودن مدت بازگشت سرمایه، ضعف مالی و عدم حمایت قوانین و مقررات از بخش خصوصی و. . . ، همواره ایجاد زیرساخت‌ها برعهده بخش عمومی و یا همان دولت و سازمان‌های دولتی و عمومی بوده است. پس از آن نیز تجربه نشان داد که بخش دولتی هم بدون کمک بخش خصوصی نمی توانست آنطور که باید به ایجاد بهینه و مناسب تاسیسات زیربنایی و زیرساخت‌ها بپردازد. از طرفی، بخش خصوصی نیز به عللی همچون نبود بنیه مالی قوی، نبود انسجام میان تشکل‌ها و نداشتن تعامل با بانک (ضمانت نامه‌ها ) نتوانست مکمل خوبی برای دولت در بخش مشارکت باشد.
مشارکت عمومی- خصوصی
مشارکت عمومی-خصوصی یا همان PPP، مدلی برای تامین مالی پروژه‌های زیرساختی و زیر بنایی مثل پروژه‌های سیستم‌های ارتباطاتی، فرودگاه‌ها و کارخانه‌های تولید برق است. شریک بخش عمومی می‌تواند در سطح ملی، ایالتی یا محلی باشد و شریک خصوصی نیز می‌تواند یک شرکت کاملاخصوصی یا کنسرسیومی از شرکت‌هایی با تخصص‌های مختلف باشد.
مشارکت عمومی- خصوصی یا همان PPP لغتی با معنای گسترده است که می‌تواند ازیک قرارداد ساده کوتاه مدت واگذاری مدیریت بهره برداری تا یک قرارداد بلندمدت شامل تامین منابع مالی، برنامه ریزی، ساخت، عملیات و اجرا، بهره برداری، نگهداری و. . . را در برگیرد.
یکی از کاربردهای مهم قراردادهای PPPزمانی است که به مهارت‌های پیشرفته و به سرمایه گذاری مالی گسترده نیاز باشد، به نحوی که یک شرکت خصوصی یا حتی دولتی به راحتی از انجام آن برنیاید. اینجاست که خلاء دیگری در بحث مشارکت مطرح می‌شود.
خاستگاه اصلی PPP
در سال‌های بین دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ میلادی، بسیاری از کشورها با مشکل بدهی‌های زیاد بخش عمومی روبه رو شدند و این درحالی بود که فشار برای گسترش زیرساخت‌ها و تاسیسات زیربنایی روز به روز بیشتر می‌شد. دولت‌ها به فکر تشویق بخش خصوصی -که معمولا در ایجاد زیرساخت‌ها دخالتی نداشت- برای ورود به این صنایع افتادند؛ صنایعی مثل کارخانه‌های تولید برق که معمولادر انحصار بخش دولتی بود.
اولین برنامه برای ایجاد چنین قراردادهایی در دولت بریتانیا در سال ۱۹۹۲ تحت عنوان PFI برای تشویق برنامه‌های مشارکت عمومی- خصوصی ایجاد شد. این برنامه بیشتر روی کاهش نیاز بخش عمومی برای استقراض تمرکز کرده‌بود. در استرالیا نیز بسیاری از دولت‌های ایالتی برنامه‌هایی برای مشارکت عمومی- خصوصی براساس PFI را آغاز کردند.
مشارکت عمومی- خصوصی در کشورهای مختلف
آمریکا) ۱۹۱۳ -۱۸۹۰(
مشارکت عمومی- خصوصی در آمریکا قدمت زیادی دارد و یکی از اولین موارد آن بر می گردد به تاسیس سیستم آبرسانی شهری نیویورک. دراین زمان الکساندر همیلتون پیشنهاد الگویی عمومی- خصوصی را برای ساخت سیستم آبرسانی شهر نیویورک تحت نظر یک شرکت خصوصی داد که یک سوم سهام آن متعلق به شهرداری بود و باید تحت نظارت ممیزین مسئول انجام می شد. همچنین ساخت و توسعه قطار شهری نیویورک در اوایل قرن ۲۰، شاید تا امروز مهم ترین نمونه مشارکت عمومی- خصوصی در تاریخ آمریکا باشد.
۱۹۸۰-۱۹۱۳
در این دوره مشارکت عمومی- خصوصی در حوزه حمل و نقل بسیار کمرنگ شد و در مقابل، شرکت‌های خصوصی و دولت مالکیت و عملیات مربوط به سیستم‌های برق، گاز و آب و فاضلاب را بین خود تقسیم کردند.
دولت‌های بسیاری با شرکت‌های خصوصی وارد قرارداد شدند تا خدمات مختلفی از قبیل نگهداری ساختمان یا تامین غذای مدارس را به بخش خصوصی واگذار کنند، اما این قراردادها اغلب کوتاه مدت بودند و منجر به واگذاری زیرساخت‌ها یا سایر دارایی‌ها نمی شدند. همچنین به شرکت‌های خصوصی این اجازه را نمی دادند که از مصرف کنندگان به علت ارائه خدمات هزینه ای دریافت کنند.
۲۰۰۳-۱۹۸۰
در دوره ریاست جمهوری رونالد ریگان، دولت فدرال سعی کرد با ترغیب دولت‌های محلی و شهرداری‌ها به وارد شدن به قراردادهای گسترده تر با بخش خصوصی، نگرش موجود نسبت به مشارکت عمومی- خصوصی را تغییر دهد. تفکر عمومی به این سو پیش می رفت که بسیاری از دارایی‌های دولتی تحت نگهداری نامناسب، عملکرد ضعیف، سرمایه گذاری کم و استفاده بیش از مقدار لازم از نیروی انسانی، در حال ارائه خدمات ضعیف هستند. در همین دوره در اروپا و استرالیا دولت‌ها در حال خصوصی سازی بسیاری از دارایی‌های دولتی بودند. در ایالات متحده برخی ایالت‌ها به طور آزمایشی تمامی امور جاده‌ها از قبیل طراحی، ساخت، نگهداری و مدیریت عوارض جاده ای را به بخش خصوصی واگذار کردند.
درسال ۲۰۰۳ شهردار آتلانتا مدیریت سیستم آب و فاضلاب را که به بخش خصوصی واگذار کرده‌بود از شرکت مربوطه پس گرفت و این رخداد از نظر منتقدان مشارکت عمومی- خصوصی شکستی بزرگ محسوب می شد.
۲۰۰۷- ۲۰۰۴
اصلی ترین تلاش در راستای خصوصی سازی، تصمیم شهردار شیکاگو برای اعطای امتیاز انحصاری پل شیکاگو (Chicago Skyway) برای ۹۹ سال به یک شرکت خصوصی بود. در سال ۲۰۰۶ ایالات و مناطق مختلفی امتیاز پروژه‌های خود را به بخش خصوصی اعطا کردند که از مهم ترین آنها می توان پنسیلوانیا، ایلینویز، نیوجرسی و تگزاس را نام برد.
ایرلند
کارشناسان ایرلندی با بررسی تجربه بین المللی مشارکت عمومی -خصوصی، به این نتیجه رسیدند که در این کشور نیز در حوزه‌های حمل و نقل عمومی، ساخت جاده، سیستم آب و فاضلاب و پارکینگ‌های عمومی می توان از مدل مشارکت استفاده کرد. بنابراین پیشنهاد ساخت و راه اندازی مجموعه ای از پروژه‌ها را به صورت آزمایشی با این شیوه به دولت ارائه دادند. دولت نیز با قرار دادن شروطی برای ورود بخش خصوصی به این حوزه‌ها، طرح قانونی مربوطه را در آگوست ۱۹۹۸ تایید و در ژانویه ۱۹۹۹ بخشی با عنوان دفتر مرکزی پروژه‌های مشارکت عمومی و خصوصی در دپارتمان مالی خود تاسیس کرد.
روند رضایت بخش به کارگیری مدل مشارکت عمومی- خصوصی و تبعات مفید آن در زمینه تامین منابع مالی بیشتر برای پروژه‌های مختلف زیرساختی از یک طرف و بهبود کیفیت ساخت و بهره برداری از پروژه‌های زیرساختی مذکور از طرف دیگر، موجب بالا رفتن تمایل به استفاده از این شیوه شد، تا جایی که در نیمه سال ۲۰۰۳، ۳۶ پروژه مشارکت بخش خصوصی و عمومی با ارزشی بالغ بر ۵ میلیون پوند برای هر پروژه و حدود ۱۰۰ پروژه کوچک تر دیگر تعریف و تصویب شد. عمده پروژه‌ها از سوی بخش خصوصی پیشنهاد و در توافق با مقامات محلی تعریف و اجرایی شدند. به علاوه، کمک‌هایی از سوی دولت‌های محلی و شهرداری‌ها برای انجام پروژه‌های کوچک در چارچوب مشارکت عمومی- خصوصی تعریف شد و در اختیار شرکت‌های خصوصی مشارکت کننده در پروژه‌هایی نظیر پارک‌ها، امکانات تفریحی و گذران اوقات فراغت قرار گرفت.
مجموع سرمایه گذاری‌های زیرساخت‌ها، بین سال‌های ۲۰۰۰ تا حدود ۲۰۰۶ حدود ۱۷/۶ میلیارد پوند بوده است که ۸۵/۱ میلیارد پوند آن با استفاده از روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی انجام گرفته است؛ گرچه فرآیند انجام برخی پروژه‌ها عمدتا به دلیل نوع قرارداد و عدم پیش بینی دقیق و شفاف برخی اجزای کلیدی به کندی پیش رفته و بیش از پیش طول کشیده است.
ویتنام
در ویتنام طی ۱۰ سال گذشته، سرمایه گذاران بخش خصوصی تلاش‌های بسیاری برای ورود در پروژه‌های زیر ساختی کشور بعمل آوردند. ویتنام در زمینه تاسیسات زیرساختی مختلف، وضعیت خوبی ندارد و در فرودگاه‌ها، صنعت مخابرات، جاده‌ها، بنادر و سیستم حمل ونقل نیاز به سرمایه گذاری وسیعی دارد. به منظور بهبود وضعیت سرمایه گذاری در زیرساخت‌ها و استفاده از سرمایه بخش خصوصی، روش BOT- ساخت، راه اندازی، انتقال – به عنوان یک روش جذاب از سوی بخش عمومی در ویتنام مورد استفاده قرار گرفته است. به این منظور در ابتدای دهه ۹۰ دولت ویتنام قانون”ساخت، راه اندازی، انتقال” را آماده و تصویب نمود. در دهه گذشته بیش از ۱۰۰ پروژه زیرساختی تحت روش” ساخت، راه اندازی، انتقال” به اجرا در آمده است که البته بخشی از این پروژه‌ها در زمان مشخص شده آماده و بهره برداری نگردیده اند که علت عمده به ضعف دانش و عدم شفافیت در فرآیند پروژه پیش بینی و تحلیل ریسک در بخش‌های مختلف پروژه برمی گردد.
دولت ویتنام جهت تشویق بخش خصوصی به منظور مشارکت در پروژه‌های “ساخت، راه اندازی، انتقال” اقدامات تشویقی را نیز پیش بینی کرده‌است، اقداماتی همچون معافیت از پرداخت عوارض و مالیات بر درآمد برای ۴ سال یا معافیت ۸ ساله برای پروژه‌هایی که از اهمیت بالاتری برخوردار بوده و دولت آنها را پیشنهاد و تشویق کرده‌است. دستگاه‌ها و تجهیزات مورد نیاز این پروژه‌ها از معافیت گمرکی برخوردار هستند. ویتنام توانسته بیش از ۱۰۰ پروژه را با روش مذکور اجرایی نماید.
استرالیا
استفاده از مشارکت عمومی- خصوصی در استرالیا از سال ۱۹۸۰ شروع شد و از آن به بعد پیشرفت مناسبی داشته است؛ به طوری که هم اکنون برای ارائه خدمات در حوزه‌های گسترده ای از جمله احداث و بهره برداری از پروژه‌های دارای جنبه اصلی اقتصادی (جاده‌ها، فرودگاه‌ها، راه آهن و. . . ) و نیز تاسیسات زیرساختی اجتماعی (مدارس، بیمارستان‌ها، زندان‌ها و. . . ) از این شیوه استفاده می شود. استرالیا شهرت خوبی در تامین مطلوب ملزومات پروژه‌های زیر ساختی بخش‌های مختلف دارد. استفاده گسترده از مشارکت عمومی- خصوصی در استرالیا با رعایت سیاست‌های کلی ای صورت می گیرد که” سازمان مشارکت عمومی- خصوصی ملی” و نیز” سازمان زیرساخت‌های استرالیا” ابلاغ می کنند. عوامل کلیدی در پیشرفت مشارکت عمومی- خصوصی در استرالیا عبارتند از:
وجود ذهنیت توانایی بخش خصوصی در مدیریت و زیرساخت‌های مختلف در میان مدیران اجرایی بخش دولتی
رویه شفاف تامین و تجهیز مالی پروژه‌های زیرساختی با ابعاد بزرگ
دفتر تخصصی فدرال در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت‌های بی مورد برای مشارکت بخش‌های دولتی وخصوصی در پروژه‌های زیرساختی
شبکه کارآیی از دپارتمان‌ها و دفاتر مشارکت عمومی- خصوصی در ایالت‌ها
فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه گذاران داخلی و خارجی، پیمانکاران، تامین کنندگان تجهیزات و نیز موسسه‌های تامین مالی
شیلی
شیلی در زمینه مشارکت بخش خصوصی و عمومی از تجربیات موفقی برخوردار بوده و بخش قابل توجهی از پروژه‌های زیرساختی بزرگ در این کشور از طریق مشارکت بخش خصوصی و عمومی انجام شده است. برای مثال، در سال ۱۹۹۴، ۳۶ پروژه به ارزش تقریبی ۵/۵ میلیارد دلار با روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی آغاز گردید، که ۲۴ پروژه حمل و نقل عمومی و ۹ فرودگاه را شامل می شد. موفقیت شیلی در پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی و عمومی به چندین عامل بستگی دارد:
چارچوب قانونی قوی و محکم و فاقد سخت گیری‌های بی‌مورد؛
فرآیندهای قانونی دقیق و شفاف که به خوبی تعریف شده‌اند؛
چارچوب‌های مناسب برای تقسیم ریسک بین بخش خصوصی و عمومی؛
بنابراین شاید بتوان مهم ترین عامل موفقیت شیلی را در پروژه‌های مشارکت بخش خصوصی و عمومی، ساختار قانونی شفاف و دقیقی دانست که در زمینه تعریف پروژه‌ها و نیز طراحی چارچوب توافق مالی مناسب بین شریک دولتی و شریک بخش خصوصی حاکم است. همچنین ارزیابی و پایش منظم شرایط اجتماعی و محیطی در طول زمان ساخت هر پروژه، همواره از سوی شرکای دولتی مورد توجه قرار می گیرد، ضمن آنکه در طول زمان بهره برداری از پروژه نیز این ارزیابی ادامه می یابد.
هند
در حالی که اقتصاد هند چهارمین اقتصاد بزرگ دنیا (با در نظر گرفتن معیار”برابری قدرت خرید “) محسوب می شود، این کشور با شکاف‌های عمیقی بین عرضه و تقاضا در حوزه تاسیسات زیرساختی روبه رو است. اقتصاد با سرعت رشد بالا، افزایش فعالیت‌های صنعتی، جمعیت در حال رشد و توسعه کلی اقتصادی و اجتماعی نیاز به کیفیت بهتر خدمات آبرسانی و فاضلاب، جاده‌ها و بنادر مناسب تر و نیز تجهیزات مرتبط با تولید و توزیع برق را افزایش داده است. آن طور که در دهمین برنامه توسعه هند آمده، کمبود تاسیسات زیرساختی مختلف مهم ترین مانع بالا بردن سرعت رشد اقتصادی این کشور محسوب می شود. کمبود زیرساخت‌های با کیفیت مناسب سالانه ۲ ۱درصد میزان تولید ناخالص داخلی هند را کاهش می دهد. برای مثال، کارشناسان هندی محاسبه کرده‌اند که این کشور سالانه حدود ۲۰۰ میلیارد روپیه به علت کیفیت پایین جاده‌ها متحمل ضرر می شود.
در طول برنامه ۵ ساله دهم هند، میزان سرمایه گذاری لازم برای ایجاد زیرساخت‌ها حدود ۲۵۰ میلیارد دلار پیش بینی شده است. بر اساس گزارش بانک جهانی در پایان دهه ۱۹۹۰ سرمایه گذاری در زیرساخت‌ها کمتر از ۴ درصد تولید ناخالص داخلی در سال بوده که این رقم در برنامه یازدهم هند باید به ۸/ ۷ درصد ارتقا یابد و این امر به سرمایه گذاری بسیار جدی بخش خصوصی نیاز دارد. این رقم باید در سال ۲۰۱۰ به حدود ۱۰۰ میلیارد دلار سرمایه گذاری سالانه برسد که بسیار بیشتر از منابع بودجه ای دولت هند است و این موضوع موجب توجه فزاینده دولت ملی و محلی به ایجاد زمینه و جذب مشارکت بخش خصوصی در سرمایه گذاری زیرساخت‌ها شد.
بررسی ای که از سوی بانک جهانی در سال ۲۰۰۵ انجام گرفته نشان می دهد که ۸۵ پروژه با روش مشارکت بخش خصوصی و عمومی در ۱۳ ایالت هند و با ارزش تقریبی حدود ۸۰ میلیارد دلار در حال انجام است. این پروژه‌ها شامل جاده‌ها، معابر، فرودگاه‌ها، پایانه‌های حمل و نقل، پل‌ها و. . . هستند که البته مشکلات و مسائلی موجب کند شدن بعضی ازآنها شده اس. یکی از مهم ترین این دلایل را باید عدم مهارت کافی کارکنان دولت مرکزی و محلی در مدیریت ساختار یک مشارکت بخش خصوصی و عمومی دانست. از این رو ایجاد ظرفیت‌های لازم در مدیریت محلی و دولتی ضروری و کلیدی به شمار می رود.
چین
مشارکت عمومی- خصوصی در چین در دهه ۸۰ و با احساس نیاز شدید چینی‌ها برای بهبود کمی و کیفی تاسیسات مختلف زیرساختی در راستای رشد اقتصادی و در جهت کاهش فشارهای تامین مالی وارد بر بخش عمومی و دولت آغاز شد. با این وجود ضعف موسسات و سیستم حقوقی و اداری موجود، کماکان اصلی ترین مانع در راه توسعه مشارکت عمومی- خصوصی محسوب می شود.
اولین دوره توسعه مشارکت عمومی- خصوصی درچین، اواسط دهه ۸۰ شروع و تا اواسط دهه ۹۰ میلادی به طول انجامید. پروژه نیروگاه “شن ژن” اولین پروژه موفق BOT بود که با همکاری یک شرکت هنگ کنگی به انجام رسید. در اواسط دهه ۹۰، استفاده از این شیوه در پروژه‌های مختلف به شدت افزایش یافت. پروژه‌های BOT در این دوره اغلب در بخش‌های نیروگاهی و آبرسانی اجرا می شد، مانند پروژه نیروگاهی “لایبین” (Laibin) در استان گوانگ ژی (Guangxi) یا پروژه نیروگاهی “چانگشا” (Changsha) و پروژه سیستم آبرسانی “چنگدو”(Chengdu).
از آن پس شیوه BOT نظر دولت چین را جلب کرد، زیرا با این شیوه فشارهای تامین مالی از روی دوش دولت برداشته می شد و با جذب سرمایه گذارهای مختلف، زیرساخت‌های کشور با سرعت مناسبی رشد می نمود. در این شرایط و برای کنترل بهتر پروژه‌ها، دولت مجموعه ای از دستورالعمل‌ها و قوانین لازم را تهیه و برای اجرا به بخش‌های مرتبط فرستاد. به این ترتیب نخستین موج رشد سرمایه گذاری‌های BOT در پایان دهه ۹۰ به اتمام رسید.
دومین موج در شروع قرن بیستم و با توجه کارشناسان دولتی به شکاف موجود بین میزان تاسیسات زیرساختی موجود با میزان تاسیسات مورد نیاز به عنوان یکی از اصلی ترین موانع رشد و توسعه اقتصادی چین آغاز شد. از آنجا که این شکاف قابل ترمیم با سرمایه‌های دولتی نبود، نیاز به استفاده از شیوه‌های مشارکت عمومی- خصوصی از جمله BOT افزایش یافت و به همین جهت دولت محدودیت‌های قانونی موجود در این زمینه را کاهش داد.
تغییرات قانونی و تصویب قوانین جدید برای آسان سازی و گسترش مشارکت عمومی –خصوصی، دومین موج این شیوه انجام پروژه‌ها را به همراه داشت که بسیار گسترده تر از موج نخست بود. برای مثال اغلب استادیوم‌ها و بناهای ورزشی المپیک پکن با این شیوه ساخته شدند.
ایران و مشارکت عمومی – خصوصی
اما ایران نیز به دستاوردهایی در زمینه مشارکت عمومی- خصوصی دست یافته است. طی سال‌های گذشته رویکرد جدی در قانون اساسی برای مشارکت خصوصی و عمومی فراهم شد که نمونه آن ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون هدفمندی یارانه‌ها، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون حمایت از سرمایه گذاری‌های خارجی و تشکیل سازمان خصوصی سازی از جمله این رویکردها بوده است.
واگذاری شرکت‌های دولتی در بخش‌های حمل و نقل عمومی، انرژی، فناوری اطلاعات و مدیریت منابع آب و همچنین واگذاری شرکت‌های دولتی مخابرات، هواپیمایی، پتروشیمی، خودروسازی و نیروگاه‌های آبی از جمله اقدامات دولت ایران برای توسعه مشارکت عمومی و خصوصی در کشور محسوب می‌شود.
علاوه براین، برخی اقدامات برنامه پنجم توسعه نیز توجه ویژه ای به توسعه مشارکت عمومی و خصوصی داشت و موجب پیشرفت توأم با عدالت به همراه محرومیت زدایی و توسعه عادلانه درآمد و کاهش فاصله دهک‌های جامعه شد.
در این راستا، قانونی نیز با رویکرد دولت و قانون برنامه پنجم که بر تأمین هزینه‌های جاری اقتصادی کشور بدون اتکا به درآمدهای نفتی تاکید دارد، تدوین و آماده تصویب شد.
به گفته مسئولان امر، این استراتژی جدید به جریان گردش کار برای فعالیت‌های بخش خصوصی داخلی و یافتن شرکای خارجی در جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی کمک می کند.
موج جدید مشارکت خصوصی
اما موج تلاش برای بهره گیری بیشتر از حضور بخش خصوصی در زمینه پروژه‌های مختلف زیرساختی، در حالی توصیه می‌شود که در برخی محافل علمی – اقتصادی، رویکرد جدیدی با عنوان اجتماعی نیز به مدل “مشارکت عمومی- خصوصی، Public Private Partnership “یا ppp افزوده شده است تا بسترهای لازم را برای حضور بیشتر بخش خصوصی در ساخت، راه اندازی و نیز بهره برداری از پروژه‌های متنوع زیرساختی فراهم سازد.
به این ترتیب، با مدل مشارکتی جدید تحت عنوان “مشارکت عمومی- خصوصی و اجتماعیPublic Social Private Partnership “یا pspp دولت‌ها و شهرداری‌ها و بخش‌های خصوصی می کوشند تا بخشی از وظایف سنتی خود در زمینه عرضه کالاها و خدمات عمومی را با نگاهی تازه به بخش اجتماعی واگذار نموده و از طریق طراحی قراردادهای مشارکتی مناسب، انگیزه‌ها برای کاهش هزینه‌های ساخت و بهره برداری پروژه‌ها و نیزارائه نوآوری‌هایی به منظور کاهش هزینه‌های مربوطه و سرعت در ساخت را تقویت نمایند.
“مهندسی قرارداد” و نقش آن درمشارکت اجتماعی
همان گونه که می‌دانید، توسعه ملی در کشورهای جهان سوم بیش از هر چیز به مشارکت اجتماعی و فعال افراد جامعه وابسته است. نبود این مشارکت و وفاق اجتماعی زمینه بر خورد، اختلاف و تضاد را در میان عملکرد بخش‌های مختلف (خصوصی و عمومی) جامعه فراهم می کند. از این رو قطعا نگرش برنامه ریزان باید معطوف به افزایش نقش مشارکت‌های مردمی در فرآیند توسعه و به ویژه در زمینه‌های اجتماعی، سیاسی و اقتصادی باشد.
تدوین راهبردی مبتنی بر سازماندهی مردمی در رابطه با سیاست‌ها و خطی مشی‌هایی که در جهت کسب حداکثر مشارکت مردم تنظیم می‌شود، از اهمیت و ضرورت خاصی برخوردار است‌. برای این منظور به تشریح “مهندسی قرارداد” و نحوه عملکرد آن که به نوعی دروازه ورود به این رویکرد است، می‌پردازیم.
مهندسی قرارداد
همانطور که می دانیم پروژه‌های عمرانی از نظر ماهیت و ساختار با یکدیگر متفاوتند، به این معنی که “ نسخه یکسان برای افراد متفاوت منجر به نتیجه یکسان نمی شود”. یعنی اگر ساختاری نامناسب و ناهماهنگ برای اجرای پروژه‌ها طراحی شود، می‌تواند منجر به افزایش هزینه‌ها و هدر رفت بودجه، کاهش کیفیت و افزایش زمان انجام کار شود. همانطور که تجربه تاریخی کشور در صنعت ساخت و ساز نیز نشان داده، بخش‌های مختلف بسیاری از پروژه‌های عمرانی در کشور به دلیل یکپارچه نبودن ارکان تشکیل‌دهندۀ آن به ‌شدت آسیب دیده اند. در توضیح تفاوت‌های اجرای پروژه‌ها می توان به موارد زیر اشاره کرد:
– مکان اجرای پروژه
– مقیاسscale که شامل پروژه‌های کلان، متوسط و کلان می شود
– ماهیت انواع پروژه‌ها، به عنوان مثال یک پروژه راهسازی با یک پروژه نیروگاه یا پالایشگاه از نظر ماهیت متفاوت است
– تفاوت در روش‌های تامین مالی
– تکنولوژی بکار رفته
-کاربری تجاری، اداری و مسکونی
– نوع سیستم اجرای پروژه
– مجریان اجرای پروژه ( بنگاه‌های خصوصی و دولتی)
پس به رغم ادعای بسیاری مبنی بر این که “مشکلات و تضادهای بوجود آمده در پروژه‌های عمرانی امری ناگزیر است”، باید تاکید کرد: هیچگاه نمی توان الگوی یکسانی برای پروژه‌های متفاوت تعیین نمود، چراکه هر پروژه ای دارای ساختار مالی، فنی و حقوقی منحصر به خود است. هنگام تنظیم یک قرارداد مهندسی به سه نوع تخصص فنی، مالی و حقوقی نیاز است که در بهترین شرایط یک حقوقدان طراحی و تنظیم یک قرارداد را به عهده می گیرد. این در حالی است که برای تنظیم آن، یک تیم فنی متشکل از مهندس، حقوقدان و حسابدار ضروری است. در نتیجه مشاهده می کنیم که پروژه مهندسی شده اما شرایط قرارداد آن مهندسی نشده است و در جایی که تمامی این مطالعات باید به صورت یکپارچه و هماهنگ صورت پذیرد، مطالعات مالی، فنی و حقوقی به صورت جداگانه انجام می شود. پس پروژه مهندسی شده اما قرارداد مهندسی نشده اجرا می شود و هزینه کرد پروژه‌ها مطابق با قرارداد پرداخت می شود.
” با یک قرارداد بد نمی توان یک معامله خوب انجام داد. ”
” بهترین کارآفرینان بالاترین سطح مهارت را در قرارداد دارند. ”
مطالعات و تجارب جهانی و کشور حاکی از آن است که نحوه و انتخاب روش انجام پروژه و در چارچوب آن تنظیم دقیق اسناد و مدارک پیمان و انتخاب شرایط عمومی پیمان مرتبط، از تصمیمات استراتژیک بوده و در روند ادامه پروژه، موفقیت یا شکست آن نقش بسزایی خواهد داشت. سال‌هاست روش سه عاملی در کشور رایج بوده و شرایط عمومی پیمان مربوط به آن مورد استفاده قرار می گیرد. شرایط عمومی پیمان موجود بارها مورد نقد و بررسی و اصلاح قرار گرفته، ولی باز به اعتقاد بسیاری از کارشناسان دارای کاستی‌های زیادی است. از طرفی با توجه به نبود ضوابط مربوط به روش‌های دیگر، انجام پروژه در ایران و تقاضای روز افزون برای استفاده از این روش‌ها، به خصوص در طرح و ساخت و کلیدگردان، کارفرماها اغلب خواستار استفاده از قراردادهای تیپ فیدیک بوده و آن را حلال تمامی مشکلات خود می دانند.
علل اصلی شکست پروژه‌های مطالعاتی و اجرایی
همانطور که می دانید، قراردادهای تیپ فیدیک توسط جامعه مهندسین مشاور بین المللی -FIDIC- تهیه می شود و از اعتبار و اهمیت خاصی در جهان برخوردار است. این اسناد تیپ در بیشتر قراردادهای بین المللی مورد استفاده قرار می گیرد. با این حال به هیچ وجه به این مفهوم نیست که در هر کشور و هر پروژه ای هریک از این اسناد مناسب بوده و می تواند چشم بسته و بدون هیچ تغییری مورد استفاده قرار گیرد. این موضوع هم توسط فیدیک مورد تایید قرار گرفته و هم در داخل کشور تجربه شده است. بررسی و درک عمیق تفاوت‌های شرایط عمومی پیمان طرح و ساخت و کلیدگردان و امکان استفاده آنها در طرح‌ها امری بسیار ضروری و مورد نیاز است.
به نظر می رسد، یکی از علل اصلی شکست پروژه‌های مطالعاتی و اجرایی عمرانی و صنعتی کشور عدم تربیت مهندس قرارداد در سیستم آکادمیک و دانشگاهی کشور است. درچنین شرایطی تمامی فرایند مهندسی قرارداد در پروژه‌ها، از جمله تعیین سیستم انجام پروژه و عوامل درگیر آن، انتخاب ساختار فنی، مالی و حقوقی پروژه، تنظیم اسناد مناقصه، روش و مدل تامین مالی، انجام امور پیمان شامل تهیه و رسیدگی به صورت وضعیت‌ها، مدیریت دعاوی، تنظیم صورت جلسات و موارد قراردادی بسیار زیاد عمدتا توسط کارشناسانی انجام می گیرد که تخصص علمی در این زمینه ندارند و امور قراردادی را فقط بر اساس تجربیات حرفه ای خود انجام می دهند.
سرانجام بر اساس آمار موجود، بیشترین آمارگیری دعاوی حقوقی و یا کیفری مربوط به شرکت‌های مهندسی و یا پیمانکاری است که به دلیل تنظیم قراردادهایی فقط در چارچوب قانون مدنی سال‌هاست با صرف هزینه‌های سنگین مادی و معنوی در دست‌انداز‌های قضایی و دادرسی قرار گرفته و چه بسا نه تنها نتوانسته‌اند مطالبات معوق را وصول نمایند بلکه به درگیری‌های فیزیکی و تحمل ضرر و زیان چشم‌گیر در حق طرف قرارداد منجر شده‌اند. حال آنکه بیشتر شرکت‌های پیمانکاری قبل از عقد قرارداد باید از وجود متخصصان حقوقی، مالی و مهندسی یا بهتر بگوییم تیم مهندسی قرارداد متشکل از افراد با تجربه در زمینه‌های فنی، مهندسی- حقوقی و مالی استفاده کنند. اما شرکت‌های مهندسی بعد از عقد پیمان و زمانی که با مشکل مواجه می‌شوند با انتخاب وکیل به دنبال راهکارهایی جهت وصول مطالبات معوق یا خسارت تاخیر هستند که حتی با انتخاب وکیل دعاوی هم نتیجه مطلوبی نخواهد داشت. این‌گونه شرکت‌ها با تضییع اعتبار مادی و معنوی خویش از قربانیان ورشکستگی هستند.
بحران ساختاری نیازمند تغییر ساختاری است
پرسشی که امروزه در محافل اقتصادی مطرح است این است، حال چه باید کرد؟ بحران ساختاری نیاز به تغییر ساختاری دارد، پس ما نیازمند تغییر در ساختار هستیم، اما چگونه؟ چنانچه قبل از عقد قرارداد، یک تیم قرارداد متشکل از کارشناسان فنی، مهندسی- حقوقی و مالی هر نوع قرارداد مهندسی را تجزیه و تحلیل نموده و آن را در چارچوب استانداردهای مربوطه تدوین و تنظیم نمایند، قطعا موانع برداشته شده و حقوق طرفین حفظ می شود و در صورت بروز اختلافات ناشی از مفاد قرارداد به سهولت تصمیم‌گیری شده و مدعی به حقوق تضییع شده می رسد.
سازوکارهای یک مرکز مهندسی قرارداد می تواند در حل این تعارض‌ها و نیز تربیت این گونه تیم‌های فنی تاثیرات جدی داشته باشد. در واقع، این مرکز کارآمد می تواند با تشکیل کنسرسیوم، ابزارهای فنی – مهندسی و حقوقی – مالی را با دیدگاه‌های رشته مربوطه در حد استاندارهای موجود شناسایی کرده‌تا تمامی اشخاص حقیقی یا حقوقی از مجرای آن مرکز مذاکره و مشاوره و تبعیت نمایند. قطعا تحت این شرایط، مجریان بدون دغدغه در تمام زمینه‌های سرمایه‌گذاری موفق خواهند بود.
می توان نتیجه گرفت، بهترین حالت برای ایجاد بهینه زیرساخت‌ها و تاسیسات زیربنایی استفاده از تمام تخصص‌ها در بخش عمومی (شامل دولت ملی، دولت محلی و نیز شهرداری‌ها)، در بخش خصوصی، استفاده از رویکرد اجتماعی و از طریق “مهندسی قرارداد” در هر سه بخش است. به همین دلیل است که امروزه بحثی به نام “مشارکت عمومی- خصوصی، اجتماعی” از چنان اهمیتی برخوردار شده که بسیاری از موسسات مالی، تشکل‌های ساختمانی و مراکز دانشگاهی نیاز به دوره‌های آموزشی آن را در مراکز “مهندسی قرارداد” احساس کرده‌اند. در این راستا بسیاری از صاحبنظران به این جمع بندی رسیده اند که دولت و بخش خصوصی به تنهایی نمی توانند تولیدکننده همه کالاهای عمومی نظیر زیرساخت‌ها باشند، بلکه باید بکوشند به بهترین شکل به ایجاد زمینه برای استفاده از ظرفیت‌های بخش اجتماعی در تولید این کالاها بپردازند.
مهندس محمدرضا سهیل نخایی

اشتراک گذاری پست

درباره ی نویسنده

tst

مهندس احمدی-مشاور برنامه ریزی و سیستم ها-موسسه رزق حلال
این موسسه آمادگی هرگونه همکاری از ایده پردازی تا طراحی و ساخت محصولات صنعتی، شهری، فرهنگی-اجتماعی، سیستمی و … را دارد. بدین منظور می توانید با ما تماس حاصل فرمائید.
تلفن:09331188467 ایمیل: halaltec@live.com

دیدگاه

دیدگاهی ثبت نشده.

ارسال دیدگاه

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.